Auf dem Weg zur zweiinstanzlichen Verwaltungsgerichtsbarkeit: ein Kompetenzkonflikt als Impuls für die Reform

Bis zum 1. Jänner 2014 entschied der Verwaltungsgerichtshof als letzte, aber auch einzige gerichtliche Instanz über Beschwerden gegen Bescheide von Verwaltungsbehörden. Soweit die Bescheide nicht von weisungsfreien Verwaltungsbehörden („Tribunalen“ wie z.B. den unabhängigen Verwaltungssenaten) erlassen worden waren, stellte sich die Frage, ob der Verwaltungsgerichtshof als reine Rechtskontrollinstanz den Anforderungen an einen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gerecht werden konnte, wie sie sich insbesondere seit 2009 aus der EU-Grundrechtecharta ergaben. 

Besonders deutlich zeigte sich das in Verfahren nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G) betreffend Eisenbahn- und Straßenbauvorhaben. In diesen Fällen war die Verkehrsministerin Genehmigungsbehörde, und der Verwaltungsgerichtshof hatte unmittelbar über die gegen eine solche Genehmigung erhobenen Beschwerden zu entscheiden, ohne dass – wie bei anderen Verfahren nach dem UVP-G – zunächst noch der (unabhängige) Umweltsenat als Berufungsbehörde dazwischengeschaltet war.

In zwei Beschlüssen vom 30. September 2010 (– sie betrafen den Neubau der Angertalbrücke im Gasteinertal und den Bau des Brenner Basistunnels – kam der Verwaltungsgerichtshof zum Ergebnis, dass es mit den unionsrechtlichen Anforderungen nicht vereinbar ist, „wenn die Kognitionsbefugnis des überprüfenden Gerichtes insbesondere einer Beschränkung dahin unterworfen ist, dass die von der Verwaltungsbehörde angenommenen Tatsachen, die der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liegen, keiner oder nur einer beschränkten Kontrolle unterliegen.“

Angertalbrücke (Gerd Fahrenhorst - Eigenes Werk, CC BY 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=51641516) Bild "Angertalbrücke (Gerd Fahrenhorst - Eigenes Werk, CC BY 4.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=51641516)" vergrößern

Mit anderen Worten: im Anwendungsbereich des Unionsrechts muss eine gerichtliche Überprüfung auch der Tatsachenfeststellungen möglich sein, die von der Verwaltungsbehörde ihrer Entscheidung zugrunde gelegt wurden. 

Weil aber das Gesetz dem Verwaltungsgerichtshof nicht die erforderliche Befugnis zur umfassenden Überprüfung des festgestellten Sachverhalts einräumte, musste ein Weg gefunden werden, wie der unionsrechtlich gebotene Rechtsschutz durch ein mit voller Tatsachenkognition ausgestattetes Gericht bzw. Tribunal gewährleistet werden konnte. Der Verwaltungsgerichtshof sah dazu die Möglichkeit, die gesetzliche Beschränkung der Zuständigkeit des Umweltsenates aufgrund des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet zu lassen, sodass auch bei Eisenbahnbauvorhaben über Rechtsmittel zunächst dieses „Tribunal“ zu entscheiden hätte. Der Verwaltungsgerichtshof wies daher die gegen die UVP-Genehmigungen erhobenen Beschwerden wegen Unzuständigkeit zurück, weil zunächst Berufung an den Umweltsenat hätte erhoben werden müssen. 

Der Umweltsenat war allerdings anderer Auffassung: er wies die an ihn erhobenen Berufungen zurück, weil er sich ebenfalls als unzuständig erachtete. 

Damit lag ein Kompetenzkonflikt zwischen einer Verwaltungsbehörde (Umweltsenat) und einem Gericht (Verwaltungsgerichtshof) vor, der nach Art. 138 B-VG vom Verfassungsgerichtshof zu entscheiden war. Der Verfassungsgerichtshof teilte die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes nicht (VfGH 26.9.2011, KI-1/11 und 5.3.2012, KI-5/11): er vertrat – ohne Einholung einer Vorabentscheidung durch den EuGH – die Auffassung, dass der Verwaltungsgerichtshof die Anforderungen an ein Gericht mit „hinreichender Kontrollbefugnis in Tatsachenfragen“ erfüllen könne. 

Im Fall des Brenner-Basistunnels war es dem VwGH in der Folge möglich, das Beschwerdeverfahren fortzusetzen und in der Sache zu entscheiden, weil jene Parteien, die in ihren Beschwerden Tatsachenfragen aufgeworfen hatten, die Sache nicht weiter verfolgten. Die verbliebene Beschwerde, die keine solche Tatsachenfragen aufwarf, wurde schließlich mit Erkenntnis vom 28.11.2013, 2011/03/0219, als unbegründet abgewiesen.

Für die rechtspolitische Diskussion war aber klar, dass der Verwaltungsgerichtshof sich nicht mit einer Rolle als (erstes und einziges) Tatsachengericht in UVP-Verfahren anfreunden würde. Immerhin stand ihm noch die Möglichkeit offen, beim nächsten geeigneten Verfahren den EuGH mit Fragen zu den Anforderungen an den effektiven Rechtsschutz vor dem Hintergrund der damals gegebenen spezifischen Konstellation in Österreich zu befassen. 

Dauerhaft und rechtssicher zu lösen war diese Problematik nur durch Einführung einer zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit, über die damals schon längere Zeit verhandelt worden war. Die Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes vom 30. September 2010 hatten schlaglichtartig neuerlich die Dringlichkeit der Reform gezeigt und so eine neue Dynamik in die Verhandlungengebracht, die schließlich mit der größten Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit seit ihrem Bestehen abgeschlossen wurden: der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl. I Nr. 51/2012, mit der neun Landesverwaltungsgerichte und zwei Verwaltungsgerichte des Bundes als erstinstanzliche Verwaltungsgerichte mit voller Tatsachenkognition eingerichtet wurden.